——关于人民调解工作的调查与思考
刘 春 林
为了充分发挥人民调解工作在新形势下解决民间纠纷第一道防线的作用，5月份以来，湖南省常德市政协组织部分委员到所属的汉寿县、鼎城区、津市市的部分乡镇就人民调解工作情况进行了专题调研。
常德市人民调解工作组织网络已基本形成体系，在纵向上，由市、区县（市）司法局指导、乡镇（街道）司法所直接管理人民调解工作，近三年来巩固和完善了乡镇（街道）、村（居委会）人民调解委员会、调解小组、十联调解员的三级调解组织网络；在横向上，把人民调解组织向私营企业、集贸市场、社区、专业组织和暂住人口聚居区延伸，逐步建立起一个以司法所为枢纽，以乡镇（街道）调委会为骨干，以村（居委会）调委会为基础，其他专业组织调委会为补充的人民调解组织体系。目前，全市共有232个司法所349名司法助理员，共建立了各级调解组织4995个，其中乡镇（街道）人民调解委员会230个，村（居委会）人民调解委员会4438个，企事业单位人民调解委员会327个，有人民调解员15892名。据统计，全市各级人民调解组织平均每年调处各类矛盾纠纷2万多起，仅2005年至今年5月，共调处各类矛盾纠纷33435起，调处率达100％，调处成功率达97％。
人民调解工作面临诸多困难
据调查，目前全市人民调解工作还存在许多难以解决的问题，主要表现在以下五个方面：
1、调解工作任务十分艰巨。
当前，民间矛盾纠纷发生了新变化。纠纷的内容已由传统的婚姻家庭邻里纠纷为主，发展为以资源权属、工程建设中群众利益维护等经济内容的矛盾纠纷为主。纠纷的主体已由过去的自然人之间的矛盾纠纷，发展为自然人与法人、法人与法人之间，群众与政府之间、群众与有关司法机关之间的矛盾纠纷，纠纷的调解难度越来越大。
2、调解队伍需要进一步充实。
按规定，作为“一线指挥部”的司法所负责指导管理人民调解工作，司法助理员担任乡镇（街道）调委会主任。但是，目前，全市除石门县外，其它区县（市）每个司法所都只有1名司法助理员，而鼎城区33个乡镇只有7名司法助理员，缺26人；桃源县在岗的司法助理员只有26人，缺14人。村（居委会）调委会只有村（居委会）支部书记、村（居委会）主任和妇女主任3人，绝大多数由村（居委会）主任或村（居委会）支部书记兼任调解主任，没有设立专职调解主任。人员不齐，纠纷得不到及时化解，往往导致激化，严重影响了社会和谐稳定。
3、工作经费有待进一步提高。
目前，中央、省级财政拨的司法所建设专项资金已按计划逐年到位（即中央拿钱建房子，省里拿钱配车子）。但是，市级和大部分县市（区）、乡镇司法所办公用房建设配套资金还没有落实，80％的司法所没有建立调解庭、没有解决通信和交通工具。全市司法助理员年人均财政拨款（含工资、办公经费等所有经费）不足1万元，除桃源县外，其他区县（市）、乡镇（街道）都没有将人民调解工作经费、村（居委会）调解主任补贴经费、业务培训经费和表彰奖励经费列入县、乡镇财政预算，85％的村（居委会）也没有建立调解室、没有解决通信和交通工具。由于经费缺乏，无法建立调解员的安全保险机制，一旦调解员在工作中发生人身被伤害事件，得不到及时救济，影响调解员的工作积极性。总之，经费不足已严重地影响了人民调解工作的开展。
4、政治待遇有待进一步落实。
按照省委组织部等6家联合印发的文件规定，凡参加工作8年以上，连续从事司法行政工作满3年，政治业务素质较强，工作业绩显著的司法助理员，可由县（市、区）组织部门和县（市、区）司法局共同考察，按干部管理权限报经党委批准，明确为副科级干部。但是，很多符合条件的司法助理员因职数有限，职级待遇难以落实，严重挫伤了调解人员的积极性。
5、队伍素质有待进一步提高。
少数人民调解员文化水平不高，法律知识欠缺，政策水平较低，工作方式方法陈旧，有些调解工作不是依据法律而依据一些陈规陋习等。按规定，人民调解员每年要接受业务知识培训不得少于40个小时。但市、县两级业务培训基本无力进行，人民调解队伍素质难以提高。据调查了解，在文化程度上，全市大专与大专以上学历的调解主任只占21.6％，大专与大专以上学历的调解员占32％，义务调解员大专与大专学历的为16.6％。从专业知识方面看，绝大部分调解员没有受过正规培训，法律知识欠缺，政策水平较低，法律专业人才是十分匮乏的。由于文化程度不高，专业素质相对较差，由此，有些调解员工作方式方法陈旧，在调解矛盾纠纷时，他们往往不是依据法律而是依据一些陈规陋习等，从而在进行矛盾调解中往往力不从心。
如何筑好“第一道防线”
为解决人民调解工作实际存在的问题和困难，适应新形式的发展，笔者建议从四个方面努力做好人民调解工作：
1、加大宣传力度，进一步提高对人民调解工作重要性认识。人民调解制度是一项有中国特色的社会主义法律制度。实践证明，人民调解已成为解决基层社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法之一，成为维护全市社会稳定的一支重要力量。随着市场经济的发展，出现了许多新的矛盾纠纷，矛盾纠纷的主体、内容日益多样化、复杂化。许多纠纷如果不能及时疏导化解，有可能引发群体性事件，甚至激化为刑事案件，影响改革、发展、稳定大局。各级党委政府及宣传部门要重视人民调解的宣传工作。新闻媒体、政府网站对调解工作取得的成效、重大事件、先进个人要大张旗鼓地宣传；文化部门可通过编排节目的形式宣传调解工作的先进典型。各级政府每半年进行一次调解工作的总结，对综治工作进行专项表彰，以此宣传人民调解工作的作用和意义，切实提高各级领导对人民调解工作的认识。各级党委、政府要从实践“三个代表”重要思想的高度，充分认识加强人民调解工作的重要性和紧迫性，进一步增强责任感和使命感，加强对人民调解工作的领导，列入重要议事日程，定期听取工作汇报，研究和帮助解决人民调解工作中存在的问题和困难。人民法院要加强对人民调解工作的支持和业务指导。司法行政机关要加强业务指导和政策落实监督，确保政令畅通。因此，各级党委政府要真正把人民调解作为构建和谐社会的一项重要工作抓紧抓好。
2、加大人民调解工作规范化、制度化建设力度，提高人民调解员队伍整体素质。要按照《湖南省人民调解委员会规范建设意见》要求，进一步规范人民调解组织建设，特别是要进一步巩固村、社区调解组织，规范工作，增强活力，积极稳妥地发展行业性、区域性和外资企业、私营企业人民调解组织。要结合新时期人民调解工作的实际情况，加强调解工作的制度化建设，进一步规范人民调解的工作方式、工作程序、工作纪律，增强人民调解程序的公正性，提高人民调解委员会的工作水平。人民调解队伍素质是人民调解工作质量、作用以及发展前途的决定性因素。特别是在新形势下的人民调解协议具有民事合同性质，比过去更加要求在民事调解中必须依法认定纠纷事实，依法进行调处，对调解协议的形式，内容要求也将更加严格，选配好和培训好调解工作队伍，对于及时有效地化解新时期的社会矛盾纠纷，建立长效的社会矛盾纠纷调解机制，维护社会稳定，十分重要。要切实加强人民调解队伍建设，努力改善队伍结构，尽快提高队伍素质。要按照《人民调解委员会规定》要求，结合常德市的实际情况，选好各社区调解委员会主任，并设为专职，以加强调解委员会的力量。要坚持人民调解员的选任条件，把懂法律、懂政策、热爱人民调解工作、在人民群众中具有一定威信的同志选聘到人民调解员队伍中来。要加强人民调解员的培训。有关部门要认真制定人民调解员中长期培训计划，继续坚持短期培训，以会代训等有效方式，在一定期限内对调解员进行一项普遍的培训。同时，组织部门要严格按照干部选拔条件和有关文件规定，把那些政绩突出的德才兼备的司法干部明确为副科级，落实他们的政治待遇，以此调动司法干部的工作积极性。
3、切实做好人民调解工作的经费保障和物资保障。首先要建立和完善人民调解工作经费保障机制。建议区县（市）、乡镇财政，将人民调解工作的宣传、培训、办案、表彰以及人民调解员的补贴等经费列入财政预算，落实到位，并应根据工作发展需要逐年增加。其次，要根据各乡镇开展调解工作的实际情况，努力加大人民调解专门场所及办公设备的投入，努力为做好人民调解工作提供有力的物质保障。提高司法所指导人民调解工作的质量和水平，开展乡（镇）司法所规范化建设，重新核定司法助理员的岗位津贴，对经费困难的贫困地区要加大上级财政转移支付的力度。
4、认真贯彻人民调解工作方针，充分发挥人民调解第一道防线作用。人民调解组织要建立依靠领导、建立网络、上下联动、多方配合、整体推进的新机制，运用经济、行政、法律、政策及说服教育等多种手段，在社会各方面共同参与下，积极开展调解工作，解决人民内部矛盾，营造良好的社会治安环境。要根据影响社会稳定为目标，以“四无”调委会、标准化调委会为主要内容，以县、区为基本单位的“防激化、创四无、创标准化”活动，在农村要坚持定期排查与季节性突击检查相结合，注重对易引起激化纠纷重点排查。在城市要坚持对人口集中地和分散地、小区改造地和企业破产、车间调解小组，班组调解员层层排查和对下岗职工个别排查，发现苗头，及时疏导，预防纠纷发生。要开展专项联防联调等活动，认真调处社会热点难点问题，努力化解矛盾，维护社会稳定。
（作者系湖南省常德市政协主席）
